Green ODA 요건에 따른 산림 분야 공적개발원조 대상국 탐색

우리나라는 1987년에 개도국에 대한 양허성 차관으로 대외경제협력기금(Economic Development Cooperation Fund; EDCF) 300억 원을 출연하여 한국수출입은행에 ODA 업무 위탁을 하고, 1991년에 한국국제협력단(Korea International Cooperation Agency; KOICA) 설립을 시작으로 ODA를 시작하였다. 2010년에 OECD DAC의 정식회원으로 가입하면서 ODA 수혜국에서 공여국이 된 최초의 국가가 되었다(KOICA ODA Education Center, 2016). 우리나라의 원조 규모는 1990년 87.3백만 달러에서 2020년 2,291.8백만 달러로 30년 사이에 약 26배로 증가하였고(OECD, 2021), 2019년도 기준으로 ODA 지출액은 전 세계 16위를 차지하는 위상을 갖고 있다(Figure 1).

Figure 1. Global ODA contribution.

Source: OECD. 2021. Net ODA (indicator). doi: 10.1787/33346549-en (Accessed on 16 July 2021)

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2021년 기준으로 우리나라의 기후변화와 사막화방지, 생물다양성 증진을 위한 사업이 산림 분야 양자 ODA 사업에서 이루어지고 있다(Table 1). 우리나라로 불어오는 황사 및 미세먼지의 발원지인 몽골과 중국의 사막화 방지를 위한 건조지 복구 사업에 가장 많은 재원이 투입되고 있으며, 이 사업은 정부와 민간이 함께 참여하는 형태로 진행되고 있다. 이어 수원국의 기후변화 대응을 위한 REDD+ 지원이 시범 사업 형태로 추진되고 있다. 과거 단순한 산림 복원 사업에서 나아가 산림 파괴의 원인이 되는 빈곤 문제를 해결하기 위해 소득 증진 사업이 함께 수행되고 있다. 생물다양성 증진을 위한 사업도 새롭게 추진되고 있는 가운데 기후변화 대응을 위한 목적으로 동시에 진행되고 있다. 우리나라의 산림 분야 양자 ODA 사업은 초기에서 확장 단계로 나아가고 있으며, 이를 위한 추진 전략 및 세부 계획을 수립 중이다(Lee et al., 2015).

한편 산림 부문 양자 ODA가 시작된 2010년부터 2020년까지의 협력국은 아시아 국가에 집중되어 있다. 특히 산림청에서 진행하는 산림 부문 양자 ODA 사업이 아시아 국가에 집중되어 있다.

한국국제협력단(Korea International Cooperation Agency; 이하 KOICA)은 ODA 주무 기관으로 아시아 및 오세아니아, 중·남아메리카, 아프리카 국가와 ODA 사업을 추진하였다(Table 2).

리우마커에 따른 사업 목적별로 살펴보면 기후변화 대응을 목적으로 한 사업은 산림청 주관 사업에서는 인도네시아와 캄보디아에서 이루어졌고, 사막화 방지를 목적으로 한 사업은 중국, 인도네시아, 몽골, 아르헨티나에서 수행되었다. 이 기간 동안 산림청 주관의 ODA 사업으로 생물다양성 보전을 주 목적으로 하는 ODA 사업은 수행되지 않았다. KOICA가 주관한 ODA 사업에서 기후변화를 주 목적으로 하는 ODA 사업은 몽골, 미얀마, 솔로몬제도, 아프가니스탄, 우즈베키스탄, 필리핀에서 진행되었고 사막화 방지 목적의 사업은 아시아에서 몽골, 미얀마, 인도네시아, 중국, 캄보디아, 아프가니스탄, 우즈베키스탄, 키르기스스탄, 필리핀, 중남미에서 도미니카 공화국, 아이티, 에콰도르, 페루, 아프리카에서 르완다, 에티오피아, 코트디부아르에서 진행되었다. 생물다양성 보전을 주 목적으로 하는 사업은 우즈베키스탄에서 진행되었다(Table 2).

국제 관계에서 공적원조 제공의 동기는 매우 다양하고 복잡한 것으로 논의된다. 국가 단위에서 수행하는 ODA 활동을 단순한 인도주의적 동기로 설명하기에는 세계화된 국제 관계 속에서 다양하고 첨예한 이해관계에 의하여 공적원조 대상국이 결정되고 있기 때문이다(Soh, 2010). 산림 ODA 사업은 수원국 필요뿐만 아니라 공여국의 경제, 정치, 기술적 강점분야를 고려하여 선정되고 있는 다른 ODA 사업과 구별된다. 산림 ODA 사업은 그 자체로 인도주의적 성격이 강하다. 산림 파괴를 방지하고 산림을 복원하기 위한 산림 ODA 사업은 해당 지역에서 글로벌 차원의 생태적 건전성을 높이고 산림에 의존하는 지역주민의 생계에 영향을 준다(Chhatre and Agrawal, 2009; Bae et al., 2014; Kim et al., 2015). 산림 ODA 사업은 공여국의 외교 수단으로서 접근되기고 하고, 기후변화를 대응하는 탄소배출권 확보를 위한 투자로 진행되기도 하며, 초국경적 환경 문제인 황사 방지를 위한 사막화 산림 복원 사업 등 국가의 이익과 연계되어 진행되기도 한다. 이러한 맥락에서 산림 ODA 대상국 선정은 아래의 그림과 같이 공여국의 ODA 확대 전략과 수원국의 ODA 지원 당위성에 따라 이루어진다(Figure 2). 본 연구에서는 이 프레임을 이용하여 대상국을 선별하는 범주로 적용하였다.

Figure 2. Determinants of selecting cooperation countries for ODA in forest sector.

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1990년에서 2018년 사이의 산림 감소율을 중심으로 아시아에 6개국, 남아메리카에 13개국, 아프리카에 24개국, 오세아니아에 2개국, 총 45개국이 선별되었다. 대륙별로 아프리카에 가장 많은 국가들이 최근 높은 산림 감소를 겪고 있고 산림 감소율은 남아메리카가 10.2%로 가장 높았다(남아메리카 10.2%, 아시아 9.0%, 아프리카 8.3%, 오세아니아 4.6%). 국제사회의 노력으로 아시아에서 산림 감소가 완화되고 남아메리카와 아프리카에서 산림 감소가 진행 중인 현황이 반영된 결과이다. 45개 국가 중 생물다양성이 높은 니카라과와 파라과이는 각각 23.2%, 22.4% (’90~’18)의 가장 높은 산림 감소가 진행되고 있었고 이 국가들의 최근 5년간의 산림 감소율은 각각 3.4%, 4.2%로 매우 가파르게 진행 중인 것으로 나타났다. 이 45개 국가들의 현재 산림 면적은 약 115천만 ha로 전 세계 산림 면적 406천만 ha의 약 28.4%에 해당하며 이 국가들에서 1990년 이후 감소된 산림 면적 약 11.4천만 ha는 전 세계에서 감소된 17.8천만 ha의 약 64%를 차지하고 있어 이 국가들의 전 세계 산림 생태계와 산림 보전에 매우 중요하다고 볼 수 있다. 선별된 국가들의 대륙별 산림 면적은 아시아, 남아메리카, 아프리카에서 각각 16.3천만 ha, 68.8천만 ha, 30.2천만 ha으로 전 세계 산림 면적의 4%, 17%, 7%에 해당한다. 대상국의 산림 면적 크기는 남아메리카가 가장 높았고 평균 면적도 남아메리카가 가장 높았다. 반면 산림률은 아시아 국가의 평균이 약 60%로 가장 높았고, 아프리카가 약 35.6%로 낮게 나타났다. 이 국가들의 지리적 분포는 대부분 열대 지역에 위치하고 대륙별로 서로 인접해 있다(Figure 3). 경제적 측면에서 전체 45개국 중 최빈국은 18개 국이며, 이 중 16개국이 아프리카에 있어 이 지역에서의 산림 감소는 빈곤 문제와 밀접하게 연결되어 있었다. 아프리카는 대부분의 국가가 WEF에서 발표한 국가 발전 3단계 중 가장 낮은 1단계에 있는 것으로 나타났다. 반면 남아메리카에서는 최빈국에 해당하는 국가가 없었고 국가발전 단계가 1~5단계에 해당하였다. 45개 국가의 평균 부패지수는 약 32점으로 부패인식지수가 가장 높은 뉴질랜드의 88점 및 평균값인 43점과 비교해 이들 국가의 부패인식이 낮은 것으로 나타났다. 남아메리카 국가들의 평균 부패인식지수가 세 개 대륙 중 가장 낮게 나타났다(Table 5).

Figure 3. Geographical distribution of candidate countries for forest bilateral ODA.

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본 연구에서 기후변화 분야에서 중점적으로 살펴본 REDD+의 협력 대상국을 선정하기 위하여 산림전용률이 큰 국가들을 중심으로 산림 면적이 크고 REDD+ 이행을 위한 readiness 구축 현황을 살펴보았다. 이와 함께 전 지구적 산림 생태계서비스 증진을 위해 생물다양성 보전과 사막화방지 분야에서 관심이 필요한 국가를 조망하였다.

산림전용률이 높고 산림 면적이 넓어 REDD+를 통한 온실가스 감축잠재량이 큰 국가는 아시아 국가에서 인도네시아, 미얀마, 라오스이다. 중남미 국가에서는 파라과이, 브라질, 콜롬비아이며 아프리카에서는 탄자니아, 모잠비크, 수단, 카메룬이다. Bae and Seol(2012)의 결과에서 제안된 우선 협력국(인도네시아, 미얀마, 캄보디아, 라오스)과 2차 협력국(브라질, 콩고민주공화국, 파푸아뉴기니아)으로 선정한 7개국과 비교했을 때 인도네시아, 미얀마, 라오스, 브라질 4개국이 같게 나타났다. 이는 4개국의 산림전용이 현재까지 지속적으로 발생하여 동일한 국가가 도출된 것으로 판단된다. 반면 다른 국가가 도출된 것은 대상국 선정 기준의 우선순위를 양자 산림협력 약정 체결 여부로 설정한 선행연구와 다르게 본 연구에서는 산림전용률을 주요 기준으로 설정하여 산림 ODA 사업의 타당성보다 필요성에 방점을 갖고 대상국을 제시한 것에 기인한다. Kim et al.(2020) 연구는 협력 대상국을 1순위(인도네시아, 미얀마, 캄보디아), 2순위(브라질, 에콰도르, 페루, 라오스, 베트남), 3순위(콜럼비아, 콩고, 콩고민주공화국, 잠비아, 모잠비크, 탄자니아)로 제시하였다. 본 연구 결과와 비교하여 아시아 국가가 모두 같게 나왔고, 중남미 국가에서 브라질과 콜롬비아가 같게 나왔으며, 아프리카에서 탄자니아, 모잠비크, 콩고가 같게 나타나 본 연구에서 제시한 10개국 중 7개국이 동일하다. 본 연구 결과에서는 선행 연구와 다르게 파라과이와 수단, 카메룬을 REDD+ 협력 대상국으로 제시하였다. 파라과이는 우리나라의 ODA 중점협력국 및 양자 산림협력 약정 체결국(2009.07.31)으로 우리나라와 조림 등 협력 중에 있으며 REDD+ 이행기반을 구축하고 있다. 임업 분야 국제개발협력 대상국을 선정한 Lee et al. (2015) 연구에서 우리나라 산림 ODA 양자 협력 대상국으로 인도네시아, 캄보디아, 몽골, 라오스, 파라과이, 미얀마를 제시하였는데, 비 아시아권 국가로 파라과이를 제시한 결과가 같이 나타나 ODA를 통한 REDD+ 추진을 고려할 수 있음을 보여준다. 수단과 카메룬은 우리나라 ODA 일반 협력국으로 낮은 산림률을 갖고 있지만 그럼에도 불구하고 그 절대적인 면적이 아프리카에서 크고 REDD+를 온실가스 감축을 위한 국가의 이행 수단으로 포함하고 있다. 카메룬은 콩고 분지의 약 11%의 산림을 포함하고 있는 가운데 일본 JICA에서 ODA를 통한 REDD+ 프로그램을 진행하고 있는 국가이다(Lee et al., 2015; JICA, 2022). 카메룬, 콩고, 탄자니아가 위치하는 콩고 분지는 아마존에 이어 제2의 열대우림으로 알려져 있으며, 최근 인구 증가로 인한 무분별한 농지 개발 및 불법벌채에 의해 산림 감소가 일어나고 있어 REDD+ 사업 대상지로 많은 관심과 시범 사업이 진행되고 있다(Kankeu et al., 2020).

바르샤바 REDD+ 프레임워크에 따른 이행 기반을 살펴보면 카메룬을 제외한 모든 국가에서 산림기준선 또는 산림배출기준선을 구축하고 있고 아시아와 중남미에 속한 국가들은 산림 거버넌스 안전장치를 구축하고 있다. 국가 전략 및 행동계획의 제도적 기반이 미얀마와 라오스, 탄자니아를 제외하고 모두 구축되어 있다. 국가단위 산림 모니터링 시스템은 대부분 구축되어 있지 않았다.

이상의 결과에서 REDD+ 감축 잠재량이 높고 이행 준비 기반이 잘 갖추어진 국가는 인도네시아, 브라질, 콜롬비아로 나타났다. 인도네시아와 콜롬비아는 우리나라 ODA 중점협력국이고, 인도네시아와 브라질은 우리나라 양자 산림협력 약정을 체결하고 있어 ODA 사업을 추진할 수 있는 협력 기반이 마련되어 있다. 한편 아프리카에 속한 국가들의 REDD+ 이행 기반은 전반적으로 낮게 나타나 역량강화를 위한 R&D와 교육제공, 인적자원의 교류 등을 통한 ODA 사업을 통한 이행 기반 구축이 필요하다(Table 6).

전 세계에서 생물다양성이 높은 상위 50개 국가 중 20개국이 산림전용률이 높은 국가에 속하는 것으로 나타났다(Table 7). 대륙별로는 아시아 4개국(인도네시아, 미얀마, 라오스, 말레이시아), 중남미 9개국(니카라과, 파라과이, 과테말라, 브라질, 베네수엘라, 볼리비아, 온두라스, 콜롬비아, 파나마), 아프리카 7개국(탄자니아, 콩고, 앙골라, 모잠비크, 우간다, 나이지리아, 카메룬)으로, 생물다양성이 높은 국가들이 지속적인 산림 파괴로 인해 생물다양성이 위협받고 있는 것으로 나타났다. 이중 중남미에 가장 많은 국가들이 분포해 있었다(Table 7). 20개 국가 중 NDC에서 산림과 REDD+를 감축 수단으로 제출한 국가는 아시아 3개국(인도네시아, 미얀마, 라오스), 중남미 7개국(니카라과, 파라과이, 과테말라, 브라질, 온두라스, 콜롬비아, 파나마), 아프리카 5개국(탄자니아, 콩고, 모잠비크, 우간다, 카메룬)으로 REDD+ 추진 시 생물다양성 보전 활동을 함께 고려할 수 있을 것이다(Table 5, Table 6, Table 7).

중남미에서 생물다양성을 고려한 REDD+ 사업 대상지로 제시한 니카라과, 파라과이, 과테말라, 브라질, 온두라스, 콜롬비아, 파나마는 파나마를 제외하고 우리나라 ODA 중점(파라과이, 콜롬비아) 및 일반 협력국(니카라과, 과테말라, 온두라스) 또는 양자 산림협력 약정(인도네시아, 미얀마, 라오스, 파라과이, 브라질)을 체결하고 있어 ODA 사업 추진을 위한 협력 기반이 구축되어 있다(Table 4). 이 국가들의 우리나라 ODA 중점 및 일반 협력국으로 타 분야 ODA 사업과 연계 방안을 모색할 수 있을 것이다. 농업 분야 소득 증진 사업과 연계한 빈곤 퇴치, 인권 및 젠더 문제 등 사회안전망 구축을 연계하고 정보·통신 분야와 연계한 국가단위 산림 모니터링 시스템 구축을 지원하는 사업을 모색할 수 있을 것이다. 협력 기반이 구축되지 않은 파나마는 NDC에 REDD+를 온실가스 감축 이행수단으로 포함하고 있고 산림배출기준선을 구축하고 있으며 국가 발전단계 및 부패인식 여건이 상대적으로 높아 협력 여건이 좋기 때문에 삼각협력 등의 파트너로 함께 협력을 고려할 수 있다.

아프리카에서 생물다양성 보전을 고려한 REDD+ 협력국으로 제안한 탄자니아, 콩고, 모잠비크, 우간다, 카메룬은 콩고 분지와 인근에 위치하면서 1만 종이 넘는 생물다양성을 보유하고 있다(Table 7, Table 8). 이 지역에서 추진되고 있는 REDD+ 사업 역시 생물다양성 보전을 사업의 주요한 목적으로 설정하고 있다(Kankeu et al., 2020). 본 연구에서 조명한 아프리카 지역에서 산림이 감소하고 있는 국가는 생태·지리적으로 5개 그룹으로 구분되었다: 1) 콩고 분지(Congo basin)에 위치한 국가군(콩고, 카메룬, 적도기니)과 2) 동부 아프로몬테인 국가군(우간다, 탄자니아, 모잠비크, 말라위), 3) 동부 아프리카 해안림(Coastal forest of eastern Afria) 국가군(탄자니아, 모잠비크), 4) 서아프리카 기니 산림 지대(기니아, 시에라리온, 리베리아, 코트디부아르, 베넹, 나이지리아, 카메룬, 적도 기니, 가나), 5) 사헬(Sahel) 지대 국가군(감비아, 세네갈, 수단, 에리트리아, 부르키나파소, 나이지리아 북부). 모두 사하라 사막 이남에 위치한 이 국가들은 크게 생물다양성 보전이 중요한 국가와 건조지역과 산림지대 사이에서 사막화가 진행되는 국가로 구분이 된다. 사헬 지대에 위치한 국가들은 해안림과 건조지대 사이에서 벌목과 농경지 확대로 산림이 감소하고 있다. 사헬 지대에 위치한 감비아, 코트디부아르, 베넹, 말라위, 코모로스, 에리트리아 등은 산림 비율이 매우 낮은 최빈국으로 인도주의적 목적의 산림 조성 활동이 빈곤퇴치와 함께 접근될 수 있을 것이다. 아프리카 지역에서 ODA 사업을 통해 사막화 방지를 고려한 기후변화 대응 사업이 필요하나 빈곤, 국가 발전, 부패 등의 문제 해결이 함께 선행되어야 사업 효과를 높일 수 있기 때문에 아프리카 지역에서의 산림 보전 및 복원 사업은 거시적 관점에서 접근될 필요가 있다.

아프리카에서 산림전용이 높은 24개 모든 국가가 사막화방지를 위한 LDN을 제출하고 있어 이들 국가들의 사막화 방지에 대한 중요성 인식과 의지를 확인할 수 있었다. 아시아는 3개국(인도네시아, 미얀마, 라오스)가 LDN을 제출하였고 중남미에서는 13개국 중 11개국이 LDN을 제출하였다. 아프리카에서 산림 파괴가 심한 24개 국가 중 16국가는 최빈국으로 산림전용과 빈곤이 밀접하게 연결되어 있다. 또한 개발 단계가 대부분 1단계에 머물러 있어 빈곤퇴치 및 개발을 위한 타 분야 ODA 사업과 협력 및 역량개발이 필요한 것으로 나타났다.

우리나라는 일제 식민 통치와 한국전쟁 이후 국제사회의 도움을 기반으로 1973년부터 시행된 치산녹화계획을 시작하였고, 우리나라의 녹화사업은 제2차 세계대전 이후 유일하게 개발도상국이 산림녹화에 성공한 사례로 평가받고 있다(Bae et al., 2012). 국제사회의 도움을 받아 경제성장과 산림 녹화 성공을 이룬 우리나라의 경험 속에서 글로벌 산림 보전을 위한 ODA 사업은 우리나라의 주요한 ODA 분야로 확대될 필요가 있다(You and Yoon, 2014). 이러한 가운데 최근 산림 분야 양자 ODA 대상국 및 원조 활동을 다각화하기 위한 우리나라 정부와 민간의 관심이 증가하고 있다(Yoon et al., 2013; Han, 2015; Park, 2021). 주요 공여국들은 산림 ODA 추진의 초창기 원조 방식에서 나아가 산림에 의존하는 지역주민을 위한 생계수단, 불법벌채 및 유통망 개선, 생태계 보전, 담당 공무원 역량 강화 등 산림 정책 및 거버넌스 개선을 통해 개도국의 산림이 파괴되는 근본적인 원인을 개선시키기 위해 노력하고 있다(Yoon et al., 2013). 기존의 조림사업 중심의 임업개발에서 산림 ODA 사업의 효과를 개도국 전체로 확산시키기 위하여 해당 국가의 인적 역량, 제도 역량, 산림 관리, 보호지역 관리, 산림 자원 모니터링 기술 등으로 사업 활동을 다각화해야 한다는 목소리가 높아지고 있다(Park and Lee, 2019).

이러한 시점에서 본 연구의 결과는 기존 산림 ODA에서 집중된 아시아 대륙에서 나아가 중·남미와 아프리카에 소재한 산림전용이 높은 45개국을 대상으로 기후변화와 생물다양성, 사막화방지 측면에서 국제 협력의 필요성을 강조하였다. 이 국가들의 산림 보전을 위해서 사회·경제·환경적 특성 따른 산림 전용 요인의 근본적인 해결이 동반되어야 한다. 이 국가들의 산림 전용을 방지할 수 있는 적정기술 및 수단을 적용하고 ODA 사업을 다각화하여 ODA 사업의 지속가능성을 높이는 것이 필요하다. 이러한 접근은 재원과 기술, 역량을 고려하여 대상국과 사업 활동, 참여자의 확대 가능성을 함께 제공한다. 산림 전용의 주요 요인이 되는 산불, 농업용 토지 전환, 지속가능하지 않은 산림경영, 불법벌채, 목재의 땔감 이용 등 에너지, 식량, 수자원 문제를 해결할 수 있는 녹색 기술과의 융·복합을 통해 다른 분야의 재원과의 연계를 모색할 수 있다. 또한 식생 조성을 위한 수자원 조달, 대체연료 또는 고효율 연료 이용 장치를 적용한 에너지 문제 개선, 혼농 임·어업을 통한 식량 문제 해결, 산림 파괴에 영향을 주는 관행 개선을 위한 교육, 조림/육림 및 산림 모니터링 IOT 기술 이전 등 사회 전반적인 요인에 대한 종합적 접근을 통해 타분야의 기술과 융합한 ODA 사업으로 확장하고 다양한 사업 행위자의 참여를 확대시킬 수 있을 것이다.

이러한 사업의 규모 확대는 분야뿐만 아니라 프로젝트 및 국가 단위에서 광범위한 영역으로 확장시켜 접근하는 것도 필요하다. 전 지구적 산림 파괴 문제에 기여하기 위한 생물다양성 보전 노력은 국소적 보전 사업뿐만 아니라 국경을 넘어 이동하는 유목형 포유류와 철새류의 생태존, 산란 및 번식기에 대한 지리적·시간적 연결성을 고려한 고도의 산림과학기술의 적용이 필요하다. 산림전용률이 높은 45개 국가는 아시아와 중남미, 아프리카의 열대 지역을 대면적으로 관통하고 하고 있다(Figure 3). 산림 생태계의 수직적인 이해와 함께 수평적인 지리적 공간을 고려한 과학적이고 체계적인 산림과학 기술에 기반하여 장기적인 ODA 전략 수립에 대한 고려가 필요할 것이다.